2016年6月16日 星期四

綠化帶司法覆核︰「二階段檢討」的前世今生

教大學生丘家寶在綠化帶改劃司法覆核案中,被法院撤銷覆核許可,主審法官歐陽桂如更勒令申請人要就訟費事宜申辯,意味他即使有法援協助,仍可能要承擔雙方鉅額律師費。筆者必須指出,坊間不少關於案件的報道,只集中在法庭對於申請人的嚴詞批評,卻未有正視其他攸關案情的重要事實。

首先,申請人的訴訟其實仍在進行。正確而言,丘家寶先後就綠化帶事宜,提出了兩宗司法覆核,答辯人分別為城規會及特首會同行會;當前被法院撤銷許可的,是針對城規會的案件,但控告特首會同行會的案件,已經獲得許可,而且案件已排期在今年8月23日起進行兩日的正審。

其次,法院對申請人「濫用程序 (abuse of process)」的批評,並非針對申請人提出訴訟的舉動,而是質疑既然兩宗司法覆核的爭點均是同一項規劃決定,而特首會同行會的決定凌駕於城規會,前者已經需要就案件答辯,那麼繼續針對城規會進行案件,是否仍有必要?申請人一方主張繼續進行,但法院接納政府代表律師的解釋,裁定繼續進行控告城規會的案件,將構成濫用程序,所以必須停止。

就控告城規會一案,政府一方除了提出停止案件的申請外,亦指責申請人在申請許可的階段,沒有披露案情相關的重要資料 (material non-disclosure),致使法院不當地批出許可,要求法庭採取懲罰性措施,撤銷原本已經發出的許可;亦正是由於法庭認定「濫用程序」及「不作披露」兩項指責成立,才會出現要求申請人解釋自己的訴訟行為是否「不恰當 (improper)」,以及應為此等行為承擔案件的律師費。

簡言之,申請人的主要司法覆核理據基礎,是政府決定改劃大埔綠化帶,違背了一項關於綠化地帶規劃的「合理期望 (Legitimate Expectation)」︰申請人以2011-12、2013及2014年的《施政報告》內容,加上政策局的政策文件及局長向立法會的回應等作為基礎,指出政府一直承諾,只有「無植被、荒廢或已平整」的綠化地帶,才會用作更改成建屋用途,因此公眾足以合理期望,政府不會出手改劃有植被或者並非荒廢平整的綠化帶;可是當政府展開有關綠化地帶的「第二階段檢討」時,檢討範圍卻擴展至「位處市區或新發展區邊緣、緩衝保育價值較低」的綠化帶,而公眾要直到陳茂波在 2014 年 6 月寫 blog 時,才發現這項足以推翻公眾合理期望的改變。

政府一方則反駁指,從 2011-2014 年間,政府當局根本不下一次,在不同的公開渠道說明,綠化地帶檢討進入第二階段後,就包括不屬於「無植被、荒廢或已平整」分類的綠化地帶,所謂有一項「只改劃『無植被、荒廢或已平整』的綠化地帶」的合理期望的說法,並不能成立;政府代表律師更指,申請人刻意在訴訟時不提出符合政府說法的公開資料,正構成不作披露,誤導了法庭,是不公平地取得司法覆核許可。

筆者希望藉以下的圖表,大略列出曾在訴訟時呈堂、由政府不同官員在涉事時期內作出有關綠化地帶改劃事宜的紛紜言論︰


曾蔭權
梁振英


「檢討新界沒有植被、荒廢或已平整的「綠化地帶」,把失去其原有功能的土地改作房屋發展用途,首階段涉及五十公頃,主要屬於政府土地」
「目前有13幅合共57公頃沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』,適合改作住宅用途 …… 規劃署亦正着手下一階段『綠化地帶』檢討,以釋放更多土地作房屋發展」
「政府也陸續將沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』用地,及合適的工業用地,改劃作住宅用途」
發展局有關施政報告文件

「…… 積極開拓其他可用土地,包括前石礦場、一些沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』及已荒廢的農地等 …… 新發展區及改劃『綠化地帶』、農地等措施均觸及現時未開發的土地,會受收地賠償、清拆、業權分散、文物文化及生態保育等問題影響,在時間及規模上都難以確保可與需求互相配合」


「我們會繼續透過多管齊下的方法增加土地供應,包括 …… 檢討沒有植被、荒廢或已平整『綠化地帶』」



「…… 將規劃署於第一階段『綠化地帶』檢討中建議的13幅沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』用地改劃作住宅用途。有關用地的改劃工作正陸續展開。而規劃署第二階段的『綠化地帶』檢討亦正在進行中,務求尋找更多具潛質作住宅發展的用地,回應市民對房屋的需求」

(按︰即 UD-3

「進行第二階段『綠化地帶』檢討,檢視市區和新發展區邊緣較低價值的『綠化地帶』」

(按︰即 UD-2

「上述提到的『綠化地帶』檢討是第二輪,我們檢視的是在已建設地區邊緣、鄰近現存市區和新市鎮的綠化地帶。這些土地毗鄰交通基建和供水排污配套,雖然有植被但緩衝作用和保育價值相對較低,是都市擴展的一個必然考慮的空間」



「在新界區內面積共約 57 公頃的 13 幅沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』,獲建議改劃作住宅發展,這些用地的改劃程序已逐步展開」
(按︰即 UD-4


[范國威議員]憶述,政府當局曾聲稱只會把沒有植被或荒廢的綠化地帶用地改劃作房屋發展用途。他質疑政府當局是否欺騙市民。發展局局長回應時解釋,政府當局在2013年開展第一階段綠化地帶檢討,研究沒有植被、荒廢或已平整的綠化地帶用地,並已建議把 13 幅該類用地改劃作住宅用途。為了釋放更多用地作房屋發展用途,政府當局進行了第二階段綠化地帶檢討,並已相應地告知市民。第二批綠化地帶用地雖有植被,但緩衝作用相對較少,生態價值亦相對較低。由於該等用地鄰近基建配套設施,如獲社區支持,當局認為該等用地具有良好的潛力改劃作住宅用途。至於有關用地上的樹木,政府當局須按照綠化政策原地保留或在其他用地補償有關損失」
(按︰即 UD-5


「規劃署完成了第一階段『綠化地帶』檢討,集中處理沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』…… 施政報告亦公布下一階段『綠化地帶』檢討工作會即將展開,以釋放更多土地作房屋發展 …… 下一階段的檢討必然是有植被的『綠化地帶』……」

「…… 政府的檢討工作是有序進行的,由第一階段沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』開始,進展至第二階段檢視位於市區和新發展區邊緣、緩衝及保育價值較低價值的『綠化地帶』,包括接近現有已發展土地或公共道路旁的『綠化地帶』……」

(引文曾作刪節,資料來源︰施政報告網頁、立法會網頁、發展局網頁、政府新聞網)

我們務必注意的是,上述有關綠化帶發展縱橫交錯的陳述,其實橫跨了兩任特首,而只要我們細心觀察,並不難發現以下的變奏歷程︰

  • 「曾朝」最後一份施政報告,雖然也有提及「階段說」,但從上文下理推斷,「首階段」附隨於「沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』」分句之後,這裡的「分階段」應可以理解為分階段檢討「沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』」,這可連同時任發展局局長林鄭的回覆作解讀,她明言改劃「綠化帶」難以配合土地需求;
  • 曾去梁來,新上任十一天的張炳良局長,仍然將檢討範圍,限定在「沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』」;
  • 梁朝首份施政報告宣讀日期延至一月,以致兩年度報告間出現十五個月「空窗期」,新特首語言技藝初露,「下一階段檢討」不再規限於「沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』」之內,而是旨在「釋放更多土地」;
  • 轉折點在 2013 年 10 月回應林健鋒的質詢,在公開政策討論中首次提及次階段目標,是「市區邊緣」、「低價值」的「綠化帶」(值得留意的是,「新發展區邊緣低價值」一詞由林議員發問時主動提出,他作為行會成員,這很大機會是執政聯盟借立會答問之機製造政策逆轉宣示之既成事實);
  • 陳茂波再透過兩篇 blog 文,加上一次新年度施政報告後的立法會 panel 回應,以官方身份宣示政策改變,但奇怪的是,在那份施政報告本身連帶發展局闡釋文件,對此重大改變卻隻字未提。
也許,歐陽法官的抱怨確有道理。如果法庭有機會一併審視所有上述的官方言論,確有可能對於應否批出丘同學的覆核許可,有不同的看法;問題是,政策局就有關問題橫跨兩朝的政策取態,即使說不上是「龍門已搬」,也有頗大的含混其辭之嫌。

第一,在 2011-12 年施政報告中,根本找不到任何將綠化帶檢討階段分為「先是『無荒平』然後是『非無荒平』」的說法,而及後官員的發言亦不符合這理解;到「梁朝」首份施政報告,才算是首次宣示政府有可能在次階段「釋放」更多土地(或者如局方隨後文件所指「物色更多適合」的綠化帶),但這模稜兩可的說法,在下一年度的施政報告(以至局方文件)又再次消失不見,只餘下提及「無荒平」綠化帶改劃的進展交代;

第二,具體地提到綠化帶改劃擴及「邊緣低價值」綠化帶的陳述,主要見諸一項立法會大會質詢、兩篇局長 Blog 文,以及一次立法會事務委員會的問答,期間牽涉時間不足九個月。除了量的問題,我們更應探究這種政策陳述的「質」︰面對如此具爭議、攸關不同利益衝突考量的政策,行政部門是否應該單憑數個月內幾個時間點的官樣文章公關,就可以逆轉既定的政策方向?法院又是否應該如此輕易地讓行政部門用這番說辭過關呢?

當新聞界已經不斷抱怨政府越來越喜歡深夜出新聞稿、揀人揀報館吹風過料,法院居然可以稱許陳茂波的網誌為「現代化、常用和快速」的公眾連繫方法,甚至將網誌中宣示的政策立場信納為證據,確認某某政策的存在。試問此例一開,我們還可以期望能透過司法覆核,迫使政府管治更公開、更透明嗎?

從上文所見,筆者由衷地相信,歐陽法官起碼在兩方面的事實裁定,是錯誤的︰其一,將相關政策的時間線撥回 2011 年 10 月的施政報告,當時並沒有一項「明確預示 (clearly anticipating)」會在次階段檢討擴至其他綠化帶的政策宣示(No.2 判辭第 42 段);其二,即使將政府認為有利其立場的文件包括在內,並不必然推翻申請人所指、政府確有改變政策的說法(No. 1 判辭第 40、42段),只是改變時間可能要從 2014 年 7 月的 Blog 再往前推,返回 2013 年 10 月的質詢回覆。

但無論如何,綜合所有的政策聲明也好、隨筆胡謅也罷,筆者並不能認同歐陽法官所指,必須以撤回覆核許可的方式來應對申請人遺漏資料的行為;反之,從政策爭議的角度而言,某些資料是否相關 (relevance)、它們能否支持任何一方關於有否「合理期望」存在的立場,這些問題全都大有繼續在實質聆訊中讓雙方爭辯的價值;更何況,觀乎當局在 2013 年 10 月至 2014 年 7 月期間,在綠化帶問題上語焉不詳、依靠非正統渠道發放訊息的表現,法官將未能及時考慮所有資料的責任完全推給申請人,亦不見得公道。

事實上,申請人是在 2015 年 9 月 4 日,將加入新資料的司法覆核申請文件 (Form 86) 送交法庭,歐陽法官則在 2015 年 10 月 7 日首次閱讀文件,並在 10 月 14 日決定基於文件而批出司法覆核許可,沒有就許可申請聽取政府陳詞;另一邊廂,特首會同行會在知悉大埔綠化帶已有司法覆核申請的情況下,堅持在 9 月 8 日通過修訂綠化帶的大綱圖,間接導致申請人需要另開一案。

近年來,政府每每傾向在司法覆核申請許可的階段,已經委派律師介入反對批出許可,將本屬單方面 (ex-parte) 性質的許可申請變成各方聆訊 (inter-partes),亦使覆核申請人在案件初期已面對鉅額訟費的壓力。

這一次,政府明明知道已有許可申請,卻不用申請各方聆訊的慣技,反而逕行將爭議中的規劃申請交付行會,變相使原案件即使批出許可也難以進展;另一方面,由於案件仍處於單方面階段,披露資料及最新進展的責任,則大幅度傾斜向作為申請者、但手頭資源明明相對有限的一方。

坦白說,筆者從中實在嗅出濃烈的「請君入甕」的味道。財雄勢大的政府及律師團,又一次成功運用程序與 formalities,躲在 Whitebook 案例背後,設計出更新款的訴訟陷阱,誘使挑戰衙門的小市民纏身當中。

2016年6月14日 星期二

七警案︰審訊期間「落西」?

這裡說的「落西」,並不是以足球或小球運動中的「落旋」為喻,說「七警案」控辯雙方在耍甚麼花招;筆者指的其實是「落 site」,即是將審訊參與各方,從法官到律師、被告、證人以至書記等,安排前往案發地點,變相將審訊場所從法庭移師至事發現場。

目前「七警案」審訊膠著在「案中案 (voir dire)」狀態,控辯角力焦點仍在於部分控方證物,包括視像片段等應否獲准呈堂。直至第七日審訊,控方一度建議要求舉行現場視察,以便控方將現場一帶的環境,與控方證人的陳述及相關電視新聞片段作比對,從而證明片段內容真確、未經不恰當的加工處理,並且能反映曾健超從被捕到被毆打的全個過程;控方並曾經建議利用現場視察的機會,舉證證明事發時曾健超被押至暗角、以至上警車的路線過程,但遭辯方部分律師反對,而被告亦獲得法庭批准,毋須參與視察。最終,控辯雙方經商討後同意取消「落 site」,改為由控方安排警員拍攝現場環境,並且製備片段呈堂。

從法庭的角度而言,刑事審訊中加入「落 site」環節,實在不是甚麼愜意的事情。老爺奶奶們要平白騰出半天以至一天的審期移師現場,勢將打亂本來編好的庭審日程,亦會引起額外的訟費和其他支出;單是安排法官、律師、被告、書記以至相關證人齊集到場,大費周章的程度不難想像,若然案件包括陪審團審訊就更加繁複;更重要的一點是,法庭本身是公開的審訊場所,但如果庭審程序移至案發現場,為了不干擾參與視察者在現場的工作,公眾將難以像在法庭般,近距離觀察和聆聽視察過程,以致損害司法程序理應公開的原則。

法律界元老余叔韶大律師在其自傳 A Seventh Child and the Law 中,就提及代表一名被控有意圖傷人 (wounding with intent to cause GBH) 的被告的故事︰控方完成舉證後,辯方既不自辯也不傳召證人,卻突然申請來一次現場視察,使老爺心感不悅,更警告余大狀,千萬不要勞師動眾移師現場,到頭來卻是「得個桔」。

案發時正值午夜,被告在中區半山被人用刀斬傷。綜合控方提交的現場草圖及證人陳述,現場樹木枝葉頗茂盛,但受害人力陳自己即使在案發的深夜,仍可在遠距離認出斬人後逃走者,就是被告,亦即他的「情敵」;余大狀不單申請要同樣在深宵時份進行現場視察,還將日期選定在與案發當晚一樣的月缺日子,從而向法官和陪審員近距離確證,現場實在是伸手不見五指般黑暗,受害人所謂自己能明辨兇徒的說辭,根本不足採信。據余大狀所述,結果就是被告大獲全勝,控罪撤銷。

時移世易,現在科學發達,「有片有圖有真相」,加上訴訟程序屢經改革,控辯雙方在開審前的過堂或者審前覆核階段,多數均已小心翼翼地準備證據,用可靠的代替物取代現場視察,從而節省時間和資源,同時確保審訊公開公平;但是,基於刑事審訊茲事體大,事涉被告聲譽以至人身自由,只要法庭確證現場視察是發掘事實真相所必須,法庭仍然有其酌情權予以批准。

近年其中一次較經典的事例,並不是發生在審訊階段,更要勞動上訴庭三位尊貴的老爺奶奶移船就磡,那就是蔣麗莉串謀詐騙案。蔣麗莉經區院裁定罪成入獄三年半後,向上訴庭申請推翻定罪,案中其中一項關鍵證據,是蔣的私人助理以污點證人身份舉證指,曾經安排以助理自己的私人銀行戶口處理案中的「黑錢」,此外亦曾在案發時的中銀總行內,將二百五十萬元「黑錢」提取後交給蔣,由蔣放入銀行保險箱。上訴的其中一項爭點,就是助理這番有關現金交收的證詞是否可信。為此,張澤祐、張慧玲和麥機智三位法官,接納控辯雙方的申請,親自前往中銀舊總行,觀察控方所指助理提款、交款予蔣及蔣存款入保險箱的不同位置。蔣麗莉最終上訴失敗。

另外,何來被控違反交通標誌案,何來亦曾經向裁判官申請,安排法庭前往事發的路段現場視察,以知悉騎單車人士會否容易被涉事標誌誤導,但裁判官則認為,案件爭點是何來本人在事發時是否「誠實而合理地 (honestly and reasonably)」地被標誌所誤導,這爭議點毋須通過現場視察得出答案,所以拒絕何來的申請。

2016年6月1日 星期三

【惟工生活︰理法思苦】龍和道司法戰 曾健超先輸一場

原文︰http://wknews.org/node/1112

有言在先︰筆者本身認識曾健超,亦曾旁聽本案部分審訊,因此既無意願、也無能力,就著曾健超一案提出甚麼獨立超然、不偏不倚的見解;筆者惟求文中觀點引述,皆有出處憑據,忠於事實,僅此而已。
2014年10月15日,警民在中區龍和道一帶戰鬥一夜,戰場從街道延伸至今天的特區法院。經過首回合的較量,曾健超以被告之身,被裁定用水潑向十一名警員襲警罪成,另外兩項阻差辦公同樣罪名成立,合共判監五星期。曾健超獲准保釋等候上訴。
從判罪、到量刑,主審裁判官羅德泉不止一次說,這件案件「有別於慣常」;實際上,單是一件裁判法院案件,也能夠做到在裁斷當天就將判詞上載到司法機構的網站,如此處理已經特別之至。撇除是否同意裁決不論,羅官這種較日常做法公開透明的安排,是值得肯定的。
控方舉證
在一般襲警或阻差案,指稱被襲的、被阻的警員,乃至負責拘捕疑犯的警務人員(arresting officer),均會出庭舉證並接受律師盤問;可是,基於「眾所周知」的原因,在本案負責落案拘捕曾健超的那一群arresting officers,一個也沒有出庭,而由拘捕曾健超直至到達警署期間發生的事,一直被視為與本案爭議無關、不在本案審訊中討論的案情。此外,被淋水襲擊(法律上,淋水的確可以構成襲擊罪)的十一名警員,亦只提供書面證詞(包括對於液體味道的陳述)而沒有出庭。
另一個「眾所周知」的事實是,發生襲警事件時,襲擊者是戴著眼罩與口罩的。根據控方案情,警員並非在疑犯淋水的當下,抓著現行犯,繼而確認他就是曾健超,而是由控方一號證人 (PW1)(即第一項阻差罪被「阻」者)看見有關位置附近一名男子手持水樽,看似想向下拋,於是喝令並制服他,而這名其後連番與警方糾纏的男子,就是曾健超。
在眾目睽睽之下液體襲警,茲事體大,用羅官的說法,是「是極大之侮辱及挑釁」,但控方檢控大員以其資深大律師之尊,居然覺得沒有必要說明一下,案中液體到底是甚麼︰沒有現場搜證(很可能是拘捕的CID人員忙於做另一件事,而忘卻了本份的蒐證工作)、沒有液體水樽衣服化驗的證據呈堂,甚至沒有舉證指曾健超手上的水樽是現場唯一可能裝載涉事液體的容器。
控方唯一能拿出來將曾健超與「淋液男」劃上等號的證據,就是警方拍下「淋液男」的片段,再加警方向亞洲電視索取的、拍下曾健超容貌的新聞片段,然後再由控方證人人肉確認兩堆片段時間連貫、人物衣著鬍鬚髮型相符,兩相對照,以此作為指證曾健超在場及與案相關的證據。
筆者真的很想知道,如此這麼時空交錯、事後「補飛」式、看衫看髮鬚不看五官的辨認證據(identification evidence),是否可以從此就代替嚴謹的認人手續或者現場拍攝蒐證程序,在刑事審訊殿堂上佔上一席之地。從警政、檢控角度,這大概是比成功治曾健超入罪更具開創意味的成就;但從日常參與辯護工作的筆者而言,這簡直是跟固有的刑事檢控程序,開一個胡鬧無比的玩笑。
罪成判刑
向警員淋水的罪狀招來五星期牢獄,不少業界民間人士已經指出,魔鬼早就存在於控罪選擇的關節上︰兩條襲警罪,一輕一重,較重一條更規定不得緩刑,控方挑重的一條起訴,明擺著是局限法官定罪後的量刑選擇,只有放於從嚴一側,較難考慮非監禁的選項。更何況,司法人員對示威抗爭者「襲警」情節不予同情,必予阻嚇刑罰以儆效尤,多年來路人皆見。
可是,羅官自己亦指出,案情類似的襲警案件並無量刑指引,要視乎個別案情而定。在正常量刑作業下,法官理應客觀衡量犯行本身嚴重性(culpability)、案件背景,乃至被告背景品格等因素。
羅官將本案放於案情嚴重一端,亦明言考慮了液體「有異味」的因素,從而斷定犯行構成對警員的「極大侮辱及挑釁」云云;但正如前述,控方根本沒有提出有關液體的獨立證據,辯方亦沒有機會盤問控方證人關於液體味道的書面陳述,以此作為量刑衡量因素,於規程實有所不合。此外,羅官引用兩宗案例,指出案例下被告吐口水襲警,不涉傷害仍難免牢獄之刑,但兩案被告的行徑嚴重程度明顯超出曾健超︰其中一宗,被告吐口水叫囂呼喊友伴加入包圍警員,另一宗則是被告聯同其他自稱三合會人士粗言恐嚇警員並吐口水。
在控方的案情下,曾健超一無指罵二無「拖馬」三無「撻朵」,而且液體性質亦缺控方佐證支持,羅官卻斷言潑液屬於「極大侮辱及挑釁」,只有監禁一途;加上法官既無拒絕接納曾健超的品格求情,但對一名無前科、無傷害、無威嚇的襲警被告處以五周監禁之刑,羅官實難怪支持曾健超的人士感到不服。
下一回合司法戰
旋踵而至的,就是七警開審之日,曾健超與警察角色互換,變身為PW1。先輸一場難免損及曾健超的士氣,但以筆者對他的認識,筆者毫不懷疑他將抖擻精神,投入下一場戰鬥。
不無諷刺的是,據傳媒引述消息,七警也可能用上「對手」曾用過的策略,照辦煮碗挑戰控方的辨認證據,尤其嘗試阻止新聞片段呈堂。事實上,針對七警的「公訴」程序(indictment),比檢控曾健超的簡易檢控程序,對控方證據的可信性及可靠性要求高得多,假若控方意圖沿用曾健超案時那種東拼西湊式的指認疑犯方法「交差」,根本無異於向被告們「鬆章」「讓賽」,人們務必仔細留意控方有否藉此機會放軟手腳。
不過,七警亦不見得就完全立於不敗之地。七名警員案發時是奉派到場執勤,而非像曾健超一般,是出於自行意願到場;曾在法律上毋須為他身處龍和道的言行提出解釋,但七警當更時的一舉一動、身處何方、有何行動、是否合法,必須親自或由行動指揮留有清晰記錄。只要控方秉公行事、沒有偏私,不難透過這些記錄印證七警的位置及行為(包括奉命的或實際的),或以此等記錄反詰涉事警員與同袍的不實之辭。筆者相信,經過多番提堂及預審程序後,控方理應在七警事發時的行蹤、舉動等爭議事項上,已經集齊所需證據,準備好在法庭上拼現出事實經過。
此外,由於曾健超在受審時行使緘默權,雖然未有機會提出對自己有利的證詞,但亦使七警辯護律師無法從上一案中的材料,尋隙質疑他的誠信;他可以從基本步開始,以清白證人之軀,在庭上陳述被告的行徑和他所受的傷害。
筆者再次說得明白︰我非中立。祝曾健超扳回一城,討回公道。